国际反垄断政策协调的可行途径的比较分析

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  • 信息来源::浙江大学公共管理学院供稿
  • 发布时间:2006-10-11
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烟草中国网信息员胡峰报道 摘要:建立国际反垄断政策协调体制的尝试主要是由欧盟和美国推动的,欧盟希望整合国际反垄断法律并在WTO范围内执行,而美国则希望组成一个国际竞争网络(ICN)作为多边合作平台。而根据两个途径设计的规划来看,很难分辨哪一个途径更加适合、更节约成本。通过比较,可以发现WTO和ICN途径之间同时又是互补的,这将导致两个体制的长期共存。关键词:世界贸易组织;国际竞争网络;反垄断(一)国际反垄断政策协调的背景反垄断政策(竞争政策)是市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本经济政策。反垄断政策的核心目标是通过保护和促进市场竞争[1],确保竞争机制在相关市场发挥作用,从而提高生产效率和资源配置效率,增进消费者利。依照WTO的贸易与竞争专家组及多数成员方的观点,“反垄断政策”是“反垄断法律与措施”的统称,其体现可以是综合反垄断法、含反垄断规则的部门法规或私有化政策等。关于反垄断政策的典型规定是为处理各种反竞争惯例(包括固定价、瓜分市场或共享市场、串通投标与其他卡特尔安排、滥用垄断地位或垄断、限制竞争的合并、排除新竞争者进入市场的供应者与分销者之间的纵向协议以及虚假广告等)提供救济。绝大多数的WTO成员方认为,反垄断政策的基础是通过约束各种反竞争的企业行为以保护和促进竞争性的市场结构与行为,从而使市场机制功能最大化;反垄断政策的核心目的则是在竞争者之间提供平等的竞争机会和竞争条件,改善资源分配,促进经济效率和提高消费者利。虽然就反垄断政策进行国际合作的呼声早已有之,国际社会也进行了大量的努力,但由于各国利益难以调和,迄今未产生有关反垄断政策的具有普遍约束力的多边协议,甚至尚未举行有关竞争政策的多边谈判,竞争政策到目前为止还是一国的国内政策。(二)国际反垄断政策协调的两种路径选择目前,反垄断受到越来越多的国际组织(如联合国贸发会议、WTO、OECD)的重视。除上述国际组织外,成立于2001年10月25日的国际竞争网络(ICN)是目前在竞争领域非常活跃的国际组织,它是由美国发起的国际组织,虽然没有固定的场所,但在竞争领域影响很大,ICN每年召开年会,各国竞争主管机关就各国面临的问题进行交流并就竞争执法的国际合作问题进行对话。美国司法部和联邦贸易委员会都是ICN的成员[2]。反垄断立法的国际化和执法的国际化,以及中国加入WTO的新形势,都要求我国必须时刻关注国际反垄断发展的新动向,加强反垄断的国际合作。最近的国际反垄断政策体制的尝试主要是由欧盟和美国推动的,欧盟希望整合国际反垄断法律并在WTO范围内执行,而美国则希望组成一个国际竞争网络(ICN)作为多边合作平台。目前,两个建立国际反托拉斯体制的途径都在积极的开展。因此,有必要对这两个途径进行比较分析,具体从外部性内化、机构问题和可行性、协议/执行能力、监管效率、有效竞争保护、冲突解决手段以及应对环境变化能力等方面对WTO和ICN的国际反垄断行为进行比较。(三)两种路径选择的可行性与可接受性的比较比较WTO和ICN作为国际反垄断政策体制的途径时,人们应该首先考虑二者各自的可行性和适宜性。反垄断的目标其实很明确,那就是使国际利最大化[3],因此应该考虑到各国总是追求使本国利益和利最大化的政策,因此,国际竞争政策体制的形成实际上可以用“囚徒困境”模型来概括(Budzinski,2004)。另外,反垄断政策应该具备公平性和非排他性(ICPAC,2000)。WTO是一个具有良好声誉的国际性组织,它的运行有很高的透明度,同时遵守非歧视性原则。WTO的职责是消除贸易壁垒和竞争限制,并解决贸易纠纷。由于WTO具备完整的管理机制,WTO无疑是一个整合国际反垄断政策体制的合适机构(Tarullo,2000;Fox,2003)。然而贸易和竞争政策之间并不是互补关系,一个关注贸易问题的组织并不一定适合解决竞争限制问题。因此,只要竞争限制对自由贸易产生影响,就只能通过执行限制性的国际竞争规则来解决[4]。同时应该看到,WTO的贸易委员会最擅长消除贸易限制性行为,而不是调查秘密的反竞争行为。因此,有必要组建一个由竞争政策专家组成的部门,但这需要很多努力和费用(Janow,2003;Tarullo,2000)。由于存在时间很短,ICN并不具备丰富的处理国际问题的经验,也不拥有WTO那么高的声誉,但它是一个快速成长的国际组织,拥有很多优秀的竞争问题专家和学者,国际声望也越来越高(Janow,2003)。它的成立是为了解决国际竞争冲突,具有专业化处理国际竞争问题的优势。因为其特有的非正式性和非限制性特征,竞争机构更愿意在ICN内参与讨论和合作(Pons,2003;Todino,2003)。但它的非限制性特征同时也是处理国际问题的最大缺点。在WTO内部可以通过限制性原则使国际竞争政策国际化,从而最大化国际利,然而ICN却不能改变各国对本国市场和利的关注。处理国际竞争问题需要得到竞争机构、政府、非政府组织和其他世界范围内协会的支持和接受(Graham,2003)。美国并不支持通过WTO整合国际竞争标准,发展中国家也担心得不到公平对待而不支持这种途径。即使WTO建立国际竞争政策体制被接受,仍有很多问题和挑战需要面对(Pons,2003)。竞争原则要求所有成员的承诺,因此可能会使一些竞争机构的权力和国家利益受到限制,这使得一致赞同很难达成。另外,很多发展中国家对他们的权利能否得到很好保障仍存在疑问,担心协议会让跨国公司很容易进入国内市场,而自己同其他国家竞争的能力得不到加强。ICN受到政府的支持,因为它不强迫要求把各国的竞争机构转化成国际性竞争机构。作为一个国际性网络,各种各样的竞争机构自愿集中在一起同专家讨论国际竞争问题,寻找非限制性建议,同时又不会削弱成员的自主权,ICN被认为是最好的选择。WTO和ICN在世界范围内有很多成员,帮助发展中国家引入竞争法律,参与他们的组织。但就发展中国家而言,ICN更受青睐,从坎昆会议中发展中国家否决新加坡议题这件事上就可以看到发展中国家对WTO的怀疑。然而,ICN应保证发展中国家的利益在项目计划中能够很好的考虑,而不受发达国家的剥削,否则发展中国家是不愿意参加这个网络的。(四)两种路径选择的效率、执行力以及冲突协调方面的比较由于单边或双边措施因平行调查、对立制裁、信息非对称会导致效率损失,国际协调的方式可以减少这些问题,从而降低交易和管理成本。由于WTO最终朝着统一的国际竞争法律努力,包括对最低准则的共识和WTO原则的使用,过程可能更透明些。另外,WTO的限制性协议,包括非歧视性原则和监督会使各国无法保证本国利益,从而大大减少国际竞争问题方面的分歧和冲突。总体来讲,程序效率的提高是WTO途径的主要保证,但在一致原则基础上建立的框架体系往往导致无效率,尤其是原则无法达到WTO途径的要求更是如此。从而对国际竞争的保护就变得不如一开始那样有效(Davison & Johnson,2002)。ICN网络内反托拉斯机构之间关于国际竞争问题的不断合作和互动可以提高效率,不同竞争机构互相保持接触,可以保证程序的连续性和和谐性。这样的协作可以降低管理成本,同时使公司不必承担多边司法评价所带来的成本。ICN在成员之间搜集和分发相关数据,通过不同竞争机构之间透明度的提高和信息非对称、交易成本的降低来提高效率(Budzinski,2004)。但是,各国不愿遵守协议或执行协调程序使得无效会继续存在,尤其是存在截然不同的法律或政策利益时更是这样。因此,仅有和谐统一的程序是不能产生预期效果的。为了控制竞争限制和避免冲突,各国竞争政策应该相互配合。达成关于国际竞争问题和问题一致的看法需要公平、持续的协商,这样才能形成完善的规则。并且,国际竞争政策体制必须有权力执行这样的规则(Graham,2003)。由于固有的背景,WTO在引导协商和执行规则方面有丰富的经验,同时对于执行约束性规则的专注使得WTO很适合组织国际竞争规则的协商,保证成员的执行。而且,WTO的立法能力可以保证成员执行,保护国际竞争(Graham,2003;Pons,2003)。但WTO途径会遇到很多阻力,跟ICN相比这是个很大的缺点。各国竞争机构不会轻易放弃自己的主权,去遵守与本国法律不同的程序和实质性标准。如果遵守具有限制性的国际竞争法律,从受到国际竞争政策体制的监管得到的收益一定要大于自主权丧失的成本。由于WTO关于国际竞争政策的协商是一种战略上的讨价还价,产生的结果也不会是最首选的目标,对最低标准的承诺在面对国际竞争问题时也是不足的。ICN遵循另一个达成反托拉斯协议的战略,即政策协调。竞争机构讨论反托拉斯问题,在ICN内部提供建议,分享经验。除了程序和实质性差别,连续互动可以形成“竞争原则的软集中”。当比较和分析不同的反托拉斯政策时,国际最佳原则可以作为决定的基准和尺度。把控制和执行权力留给反托拉斯机构可以提高反托拉斯机构的参与热情,也可以提高国际竞争法协商和执行的可行性(Graham,2003)。与WTO相比,ICN的最大缺点是没有权力执行限制性原则。尽管一致的竞争原则可以通过最佳行为准则和来自别国参与的压力实现,但无法保证成员的执行,因为竞争机构依靠政府影响力而不是司法力量。当出现涉及几个国家的竞争问题时,冲突就有可能因为理解、文化和利益的不同而产生。因此,管理国际反托拉斯的组织或网络应该有能力解决司法权问题,这需要解决纠纷和冲突的特殊程序或机制(Budzinski,2004)。由于工作与国际贸易问题和冲突相关,WTO具备成功、可信地解决纠纷的机构,也可以用来处理竞争纠纷。WTO解决纠纷的能力很强,人们公认纠纷解决很公平也很合法。WTO可以利用解决贸易纠纷和处理不同裁决的经验(Fox,2003)。而对于反托拉斯案例,WTO进入了全新的领域,也同样是毫无经验的。为了使正式的纠纷解决体系有效工作,应该执行跨国竞争规则。此外,逐渐统一竞争法律程序会简化司法冲突的解决过程(Tarullo,2000;Schonwveld,2003)。ICN是一个非正式网络,参与国的主权保持完整,不是正式的纠纷解决体系。通过竞争机构之间的预期、互信、合作 互动、意见交换,有效解决潜在冲突。除了非正式性,该过程可以为冲突的解决提供很多潜在可能,这也得到现代经济理论的支持。因对反托拉斯案例理解不同而产生的冲突会减少。但是,由于ICN的自愿承诺特征,严重的冲突几乎不可能得到解决,而严重的冲突往往由于规则的根本性不同或国家利益的不同而产生的(Budzinski,2004)。(五)两种路径选择的适用性及发展趋势在一个动态环境中,创新和变革会不断挑战现有的管理体制。对于反托拉斯政策来讲,有两个层面的根本变革:(1)反竞争的实践演进:反托拉斯政策产生的环境在不断变化、演进,这是一个没有止境的内生性推动过程。竞争性的商业活动充满创造和革新,包括反竞争模式的革新或创新。由于竞争机构和法律制定者无法全面预测未来反竞争行为和协议,竞争机构体系应该有很强的反应能力,即对新挑战迅速地做出回应,以应对创新性商业活动对竞争的限制;(2)理论演进:科学的进步会产生新的竞争理论,并对现有理论进行评价,人类无法预测什么时候才具备有关竞争的终极认识。因此,当今的最佳准则也仅仅是暂时性的,或当前最适合的准则,将随着新认识的形成不断受到挑战。也就是该体系必须在理论创新上保持开放。总而言之,适用性是对一个可持续的国际竞争政策体制提出的一个重要的演化要求(Budzinski,2003)。ICN的最佳行为准则为改进反托拉斯体制的竞争效率提供了一个工具,网络内部对不同准则的系统性分析和比较性评价提高了透明度,从而可以找到最佳的行为准则,产生一个机构化的动态变革体系。作为信息媒介,ICN必须弥补信息不足和非对称,否则就会对跨越司法权限的竞争尺度造成影响。WTO途径目标在长期内从上而下建立一个世界范围内的竞争规则。在多哈宣言中高度重视的分散要素只是一个对抗更集中化体制的途径,为了引入一个软约束性质的政策统一[5]。WTO当局面对不断演化的反托拉斯环境能否始终保持必要的灵活性仍值得怀疑。然而,仔细思考ICN的特征和反托拉斯实践的竞争尺度也难免让人产生疑问。机构多样化在ICN长期计划中所扮演的脚色有点模糊,当前世界范围内反托拉斯实践的多样性的确被认为有助于形成最佳实践准则。然而,一旦确定了最佳实践准则,各成员应该采用,也就是结束了反托拉斯实践多样性。尽管现有反托拉斯多样性被认为是有利的,未来的反托拉斯多样性会受到削弱。结果,竞争性因素在ICN框架中的国际反托拉斯里没有可持续的必要两种建立国际反托拉斯机构的途径,即WTO和ICN之间目前也产生了竞争,这种竞争也适合反托拉斯实践的机构竞争的讨论。这样的竞争是有利的,因为竞争可以发现两种途径各自的优点和缺点,从而有助于发现更好的途径。竞争性的选择过程比纯学术过程更有效率,因为可以发现实践方面的预期前景和局限性,而这在纯学术讨论下无法预见。另外,对抗性的学术争论可以在实践中得到检验,可以对两种途径进行效率方面的比较分析。然而,也存在一些相反观点,首先,通过两种途径建立国际反托拉斯体制是一种资源浪费。ICN和WTO工作组中的职能机构是平行的,等于同时进行两个一样的过程,重要资源在起诉反竞争行为或其他公共职能时被浪费,对纳税人来说都是不合理的。另外,同时有两个选择会降低本来积极追求一个途径所具有的执著、意志和承诺。因此,竞争途径会延长有效国际反托拉斯体制的形成和执行过程。总的来讲,竞争途径的缺点会抵消可能的优点。对于体制设计的两种途径的竞争也存在理论问题。如果竞争是选择建立国际反托拉斯体制的最优途径,那么就应当有一个规则来监管这个竞争过程。然而,两种途径的竞争原则会再一次要求更高等级的竞争以保证能选择出最适合的体制设计途径,这样一来,就形成了一个无限的竞争和规则循环。人们必须在过程中的某个环节经过商讨停下来。因此,把注意力集中在为国际竞争提供保护,暂停两个体制设计的途径之间的竞争才是最合理的。换个角度看,WTO和ICN途径之间是互补的,这将导致两个体制的长期共存。然而,根据两个途径设计的规划来看,很难分辨哪一个途径更加适合,更会节约成本,从某种角度讲,WTO和ICN途径又是对抗的。

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