2018年世界控烟履约进展报告

缔约方在卷烟各税率区间所占比例

实施《公约》第15条各项措施的缔约方比例图

刘洪敏制图

  截至2018年年底,《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)共有181个缔约方,《消除烟草制品非法贸易议定书》(以下简称《议定书》)共有48个缔约方。《公约》第八届缔约方会议和《议定书》第一届缔约方会议讨论了加强烟草制品成分管制和披露、增加透明度、新型和新增烟草制品、建立跟踪和追溯制度、开展援助和合作等多个议题。面对《公约》和《议定书》各项政策措施的压力,各利益相关方的冲突持续加深,全球控烟呼声持续高涨。各缔约方在《公约》“一般义务”“减少烟草需求的价格和税收措施”等方面取得了新进展。控烟履约工作呈现出控烟体系日趋健全、控烟措施日趋严厉、电子烟等新型烟草制品监管日趋严格等特点。

  一、《公约》和《议定书》缔结情况

  2018年,没有新的国家加入《公约》,缔约方数量仍为181个,覆盖全球90%以上的人口。

  《议定书》是《公约》框架下的首份议定书,旨在落实《公约》第15条中“消除烟草制品非法贸易行为”的规定。《议定书》于2012年11月在《公约》第五届缔约方会议上获得通过。2018年,贝宁、巴西、乍得、印度、伊朗、马耳他、毛里求斯、挪威、巴基斯坦、卡塔尔、萨摩亚、多哥、土耳其、英国14个国家批准《议定书》。《议定书》于2018年9月25日生效,截至2018年年底共有48个国家和区域组织批准《议定书》。

  二、《公约》相关条款履约进展

  ——第5条“一般义务”

  烟草控制战略、计划和规划。根据世卫组织2018年数据显示,有105个缔约方制定了国家综合烟草控制战略、计划和规划,占统计国家的70%;有36个缔约方将烟草控制工作纳入国家卫生战略、计划和规划,占统计国家的24%;有3个缔约方在非特定国家战略、计划和规划中纳入了烟草控制内容,占统计国家的2%。巴拿马修订和更新了其2014~2018年五年烟草控制计划。葡萄牙国家吸烟预防和控烟计划根据其国家健康计划延长至2020年,每个卫生区域管理局都有一个协调中心,负责在区域和地方一级实施该计划。法国提出新国家烟草控制计划的4个目标。波兰从2018年起将国家烟草控制战略纳入国家卫生计划中予以实施。巴林制定了2018~2030年国家烟草计划,该计划根据海湾合作委员会烟草控制计划制定,并考虑到可持续发展目标。

  组织机构建设。已经建立或加强了烟草控制联络点、烟草控制单位、国家烟草控制协调机构的缔约方分别为126个、105个和117个,占统计国家的83%、70%和77%。

  2018年,白俄罗斯对现有烟草控制国家协调员进行调整,进一步明确了包括卫生部、精神卫生科学实践中心、医疗门诊、院校等在内的烟草控制单位。约旦对打击吸烟委员会进行重组,包含来自各方的约23名成员,负责制定公共政策及开展评估活动。卡塔尔进一步加强了烟草控制队伍建设,由2016年的1名顾问和7名卫生检查员扩充为1名顾问和26名卫生检查员。

  烟草控制法律制修订情况。超过80%的缔约方在其批准《公约》后加强了控烟立法,促使《公约》各项目标、任务得以实现和持续推进。2018年1月,塔吉克斯坦通过一项关于限制烟草消费的法律,对公共场所全面禁烟及烟草销售进行了更为严格的规定。4月,刚果政府通过三项法令,新法令包含禁止烟草及相关产品的广告和促销,禁止向未成年人销售和由未成年人销售烟草产品,设定了烟草及相关产品的包装和标签要求。5月,格鲁吉亚开始实行新法规——在封闭的工作和公共场所采取措施防止吸烟,并禁止烟草广告、促销和赞助。此外,玻利维亚推动原有控烟法律的修订工作,但未得到批准。

  ——第6条“减少烟草需求的价格和税收措施”

  世卫组织认为,如果各缔约方充分、系统地实施第6条要求,将有助于实现多项可持续发展目标。

  提高税率。据统计,截至2018年年底,124个缔约方对卷烟征收消费税。自2014年以来,80个缔约方对烟草制品的税率进行了调整。其中,欧洲、西太平洋地区的缔约方提税积极。非洲、东地中海、东南亚地区和美洲地区缔约方的烟草税率相对稳定。

  2018年,澳大利亚、芬兰、日本、新加坡等缔约方提高了烟草制品的税率。澳大利亚卷烟消费税再次增加12.5%,卷烟价格持续上涨。芬兰将继续执行提税措施,2018~2019年平均提税24%。日本从2018年10月1日开始分三个阶段提税,每个阶段每支烟提税1日元(1日元约合人民币0.06元)。新加坡于2018年2月19日将烟草制品消费税提高10%。

  调整税制。一些缔约方对其税制进行了调整。适用从价消费税的缔约方从2016年的21%减少到14%,适用从量消费税的缔约方基本无变化,而适用复合税制(既从价又从量)的缔约方从2016年的43%增加到56%。欧洲地区复合税制应用最广。近两年,美洲地区、非洲地区的缔约方适用复合税制的占比分别从29%增加到65%、从31%增加到46%。

  ——第8条“防止接触烟草烟雾”

  据统计,第8条已成为《公约》实施较好的条款之一。143个缔约方已采用不同效力等级的规定,要求在室内公共场所、公共交通工具、室内工作场所等区域禁止吸烟;一些缔约方将吸烟禁令扩大到户外公共场所,如公园、旅游景点、儿童保育设施或游乐场等。一些缔约方规定有儿童在场的情况下,禁止在私家车中吸烟。随着电子烟等新型和新增烟草制品的发展,一些缔约方对禁令予以调整,将其纳入管控范围。

  韩国政府再一次修订控烟法案,禁止在公寓楼内吸烟;从2018年12月31日起,在幼儿园、托儿所周边吸烟将被罚款10万韩元(1韩元约合人民币0.006元)。日本通过新修订的《健康促进法》,规定医疗保健设施、包括大学在内的教育设施和政府设施的室内场所全面禁烟,在室外区域可以设置吸烟区;在公交车、出租车和飞机上全面禁烟,在轮船和铁路交通工具上可以设置吸烟室;对于规模较小的餐饮设施,可以在店内吸烟;对违法者,个人最多可处以30万日元罚款,餐饮业从业者最多可处以50万日元罚款。该法律将在东京奥运会开幕前正式实施。泰国再次修订其控烟法案,进一步扩大公共场所禁烟区域,即候机楼、自动取款机附近、酒店大堂、公共卫生间、零售商店、剧院、游戏厅、药店、会议场所、购物中心、动物园、游乐园等禁止吸烟,但一些公共区域仍可设立单独的吸烟区。从2018年10月开始,以色列政府机关、法院、医院和诊所等公共场所禁止吸烟,违法者每次将被处以1000新锡克尔(1新锡克尔约合人民币1.85元)的罚款,最高罚款可达5000新锡克尔。葡萄牙新修订的烟草控制法规定,自2018年1月1日起,不允许在禁烟场所使用电子烟或加热烟草制品。加蓬2018年数据显示,其在政府、医疗、教育机构等室内工作场所的禁烟工作出现倒退,部分场所的禁烟规定形同虚设。

  ——第9条“烟草制品成分管制”及第10条“烟草制品披露的规定”

  目前,第9、10条及其《实施指南》的实施存在很大困难,管制措施的制定工作陷入停滞。电子烟、加热烟草制品等新型烟草制品的发展使成分管制和披露面临新的挑战。目前全球约一半的缔约方对烟草制品成分和释放物进行管制,并要求披露关于烟草制品成分和释放物的信息。

  按照欧盟新版《烟草产品指令》,其成员国普遍将烟草制品成分管制和披露纳入本国立法。加拿大通过修订法律,禁止在卷烟、简装烟和雪茄中添加薄荷醇,将烟草包装上释放物数值用4句陈述性文字取代,简明易懂地说明烟草烟气中有害物质的危害性信息。意大利建立了向公众披露烟草制品信息的网站。世卫组织发布《烟草制品管制基本手册》,总结了烟草管制的指导原则和一些国家在烟草管制方面的经验。

  ——第11条“烟草制品的包装和标签”

  据统计,2018年第11条的整体执行率增幅较大。超过77%的缔约方要求烟草制品的包装必须附有描述烟草使用有害影响的健康警语,且绝大部分警语得到了国家主管当局的批准。其中,超过85%的缔约方要求多组警语定期轮换;约65%的缔约方警语面积已超过主要可见部分的50%,东帝汶以卷烟警语正反面占比分别为85%和100%位居全球第一,尼泊尔、瓦努阿图、新西兰、印度和泰国等国的卷烟警语面积比重也较高。澳大利亚启动了对烟草制品图片警语的市场评估项目,旨在评估其有效性并确定改进策略。格鲁吉亚、巴基斯坦等缔约方开始使用图片警语。蒙古于2018年批准通过了6种新的健康警语设计。苏里南第四轮健康警语于2018年12月7日开始使用。

  ——第12条“教育、交流、培训和公众意识”

  第12条要求各缔约方通过传媒工具和教育、培训项目来提高公众的控烟意识,减少烟草使用,降低二手烟暴露和增加戒烟尝试。截至2018年年底,162个缔约方已经制定教育和公共意识规划,124个缔约方在制定规划时进行了预先检验、监督和评估,并以研究成果作为制定、管理和实施规划的依据,确保了规划的科学、合理和可操作性。

  在规划内容方面,大多数缔约方注重以儿童和青少年为对象人群;以烟草消费、接触烟草烟雾对健康的危害和戒烟、无烟草生活方式的益处为主要宣传内容。在规划制定和实施方面,社会公共机构、非政府组织的参与度不断提高。同时,规划宣传培训的主要对象依旧是卫生工作者和教育工作者,其次是社区工作者和决策者。

  2018年,挪威按照其大众媒体控烟活动五年战略的要求,开展了多项控烟活动,涵盖了广泛的主题,如烟草对健康的风险、无烟烟草、戒烟和烟草包装等。卡塔尔分四个阶段开展宣传活动,重点是烟草对健康的风险、烟草控制立法、吸烟预防和戒烟。英国举办“十月戒烟”活动,旨在帮助该国的吸烟者在10月份通过公开挑战戒烟,参与者可获得免费的“十月戒烟”包。澳大利亚持续开展“解决原住民吸烟问题”计划,针对原住民和岛民开展吸烟预防和戒烟活动。

  ——第13条“烟草广告、促销和赞助”

  据统计,77%的缔约方对烟草广告、促销和赞助实现广泛禁止。其中,娱乐媒体中烟草描述和植入式广告的广泛禁止措施近两年取得明显成效,分别有86个和102个缔约方在此方面有进展。针对跨国界烟草广告、促销和赞助问题,约50%的缔约方在立法层面作出了努力,其中,31%的缔约方与其他各方合作开发技术和其他必要手段,以消除跨国界烟草广告、促销和赞助;38%的缔约方根据国内立法对跨国界烟草广告、促销和赞助行为进行处罚。

  33个缔约方没有广泛禁止烟草广告、促销和赞助。其中,5个缔约方(保加利亚、加拿大、日本、墨西哥、波兰)因本国宪法或宪法原则而不能做到广泛禁止。在实行限制的缔约方中,近50%对所有的烟草广告、促销和赞助进行了限制。限制措施包括禁止通过虚假和误导性广告宣传,所有烟草广告、促销和赞助中必须附带健康或其他适当警语或信息,以及限制使用鼓励公众购买烟草制品的直接或间接激励等。

  自2018年1月起,葡萄牙进一步扩大烟草广告、促销和赞助禁令的范围,将卷烟纸、水烟、电子烟和加热烟草制品纳入其中。土耳其2018年12月5日生效的新修订的烟草控制法禁止在电视节目、电影以及互联网、社交媒体和其他媒体上使用和推广烟草制品。喀麦隆修订广告法,以全面禁止烟草广告。

  ——第14条“与烟草依赖和戒烟有关的降低烟草需求的措施”

  据统计,超过70%的缔约方将对烟草依赖的诊断和治疗以及戒烟咨询服务纳入国家烟草控制战略、卫生战略、教育战略或卫生保健系统中。67%的缔约方制定了综合性配套戒烟指南,将资金用于卫生保健中心、戒烟中心、康复中心等机构。

  在戒烟活动方面,超过80%的缔约方选择利用世界无烟日活动或借助媒体宣传推行戒烟项目;44%的缔约方设立戒烟热线;约40%的缔约方针对特定群体开展特定宣传活动。

  在戒烟服务场所方面,83%的缔约方在卫生保健机构开展项目;近60%的缔约方在教育机构和工作场所开展活动。

  在提供戒烟服务方面,内科医生与护士仍然是关键力量,他们在鼓励戒烟的同时提供专业治疗服务。家庭医生、牙医、药剂师和社会工作者也发挥了重要作用。

  在戒烟服务培训方面,58%的缔约方将戒烟项目纳入医学院课程,其次是护理院校课程,牙医、药剂等其他专业课程则较少涉及。

  在戒烟药物方面,95个缔约方已开展积极举措。91个缔约方可提供尼古丁替代疗法,其中48个缔约方通过公共资助或报销计划完全或部分支付尼古丁治疗费用。

  2018年1月,厄瓜多尔举办了戒烟干预培训班,通过培训提升初级卫生保健专业人员的技能水平,以便更好地处理与戒烟有关的问题。捷克2018年新出版的精神病治疗指南中将精神病人的烟草依赖治疗纳入其中。立陶宛公共卫生局为戒烟者提供支持。

  ——第15条“烟草制品非法贸易”

  2018年是《议定书》生效元年。随着越来越多的国家批准《议定书》,缔约方不断加大打击烟草制品非法贸易的力度。据统计,截至2018年,130个缔约方已制定打击烟草制品非法贸易的法律,其中采用许可证制度的缔约方数量显著增加。

  挪威烟草批发商、零售商和代理商自2018年1月起,都必须在全国烟草销售登记处登记,登记内容包括电子烟的产品信息。澳大利亚政府再次提高烟草税后,为防止高税收滋生非法贸易,追加了770万美元作为打击非法贸易的预算,并对非法贸易活动实施了更严厉的惩罚。巴西举办了关于《议定书》的研讨会,进一步开展对打击非法贸易的研究,目前已建成一套卷烟追踪系统,覆盖其领土内的所有卷烟生产线。

  ——第16条“向未成年人销售和由未成年人销售”

  据统计,88%的缔约方明确禁止向未成年人销售烟草制品。77%的缔约方明确禁止由未成年人销售烟草制品。各缔约方允许购买烟草制品的最低法定年龄各有不同,一般从15岁至24岁不等,平均年龄为18岁。部分缔约方开始关注新型烟草制品对未成年人的影响,通过修订现有法律,将其纳入禁止向未成年人销售的烟草制品范畴。

  2018年,奥地利修订法案,将购买和销售烟草制品的最低法定年龄由16岁提高至18岁。巴西国民议会正在处理一项法案,拟将购买烟草制品的最低法定年龄提高到21岁,同时禁止在靠近糖果等甜品的地方展示烟草产品。

  ——第18条“保护环境和人员健康”

  据统计,目前全球有90个缔约方种植烟草。大约1/3的烟草种植缔约方利用了世卫组织提供的在烟草种植和生产方面的保护措施。厄瓜多尔、巴拿马和欧盟正在努力解决环境和烟草业从业人员的健康问题。巴基斯坦为烟农安排了有关安全使用农药的培训计划。帕劳为提高游客对环境问题的认识,游客在入境时需签署对帕劳生态负责的承诺书,其中包括不在禁烟区内吸烟、不将烟头扔向海洋或海滩等。至2018年10月,帕劳政府已保存约1.1万份游客承诺书。

  ——第19条“责任”

  总体而言,近年来缔约方在实施第19条方面有所加强,例如在控烟立法中列入责任条款。51%的缔约方在其控烟立法中加入了刑事责任。巴西继续在国内法和国际法的框架内收集有关责任诉讼的法律原则和判例。

  ——第20条“研究、监测和信息交换”

  多数缔约方已建立监测烟草消费模式的系统,在监测青少年吸烟流行性方面取得良好进展。一些缔约方表示在新型烟草制品监管数据收集方面也取得一定进展。但大多数缔约方在成人吸烟流行性的数据可比性上还需要进一步改进,无烟烟草的使用数据、烟草使用的经济负担可用性数据以及非法贸易所占市场份额的相关数据也相当缺乏。

  流行病学监测国家体系。截至2018年,95个缔约方已建立监测烟草消费模式的国家体系,76个缔约方建立监测接触烟草烟雾的系统。

  控烟研究主题。缔约方对烟草使用决定因素的研究占67%,对烟草使用后果的研究占66%,对与烟草消费有关的社会和经济指标的研究占63%。智利对主要收入来源于烟草种植的农民的生活、工作和财务状况进行了研究。

  非法烟草制品在国家烟草市场的份额。只有29个缔约方掌握了非法烟草制品在全国市场份额的数据。多数情况下,数据由海关和其他政府部门或机构提供。

  交流信息、培训和支持研究。62%的缔约方在科学、技术、社会经济、商业和法律信息方面进行了区域和全球交流。61%的缔约方为从事烟草控制活动的人员提供了培训。

  法律法规数据库。120个缔约方建立或维护了关于烟草控制的国家法律和法规数据库。

  ——第21条“报告和信息交换”

  83%的缔约方提交了履约报告。《公约》秘书处成功动员了7个从未提交过履约报告的非洲国家在2018年提交报告。

  ——第22条“科学、技术和法律方面的合作及有关专业技术的提供”

  大约1/3的缔约方向其他缔约方提供了关于烟草控制规划、技能和技术转让的培训及专业知识援助。超过一半的缔约方接受了援助,特别是在技能和技术转让(65%)及烟草控制方案(64%)的专门知识方面。

  巴西在替代生计领域支持菲律宾,而菲律宾则向马来西亚、蒙古、马尔代夫和尼泊尔提供烟草税收方面的技术援助。在《公约》秘书处的推动下,这两个项目都在南南合作和三角合作框架内实施。另外,各缔约方在制定诉讼、税收、立法方案,与《议定书》有关的政策方面,对第5.3条的实施以及加强《公约》实施等领域,都增强了交流和援助。

  澳大利亚和挪威通过开展影响评估任务和缔约方会议授权的一些其他活动来支持《公约》秘书处工作。加拿大为支持《公约》秘书处制定中期战略框架,不仅提供捐赠,还安排一名工作人员支持。巴拿马不仅向《公约》秘书处提供预算外资金,而且主办了若干区域会议以加强对《公约》的执行。此外,《公约》秘书处的6个知识中心都已在所在国政府的支持下开始运作,并在各自的领域支持所在国履行《公约》义务。

  ——第26条“财政资源”

  财政资源在实现《公约》目标方面发挥着重要作用。缔约方鼓励本国所参与的有关区域和国际政府间组织、金融和发展机构为发展中国家及经济转轨国家缔约方提供财政援助,以支持其履行《公约》义务。

  39个缔约方为低收入和中等收入国家以及经济转型国家缔约方提供财政援助。英国政府按照其《2016~2021年控烟计划》,投资1500万英镑(1英镑约合8.78元人民币)支持佛得角、柬埔寨等15个缔约方加强实施《公约》。该举措为实施可持续发展目标提供了一个重要的范例。

  除各国政府、世卫组织和《公约》秘书处为许多发展中缔约方和经济转型缔约方的履约工作提供资金外,近年来,一些非政府组织也提供了大量的经费在世界各国开展控烟工作。

  ——关于“新型烟草制品”

  无烟烟草制品和水烟在部分缔约方市场早已出现,近几年在世界许多地方迅速扩张。此外,随着跨国烟草公司的布局和推进,电子烟和加热烟草制品等在许多缔约方市场日趋流行。目前,全球约三分之二的缔约方国内市场都存在无烟烟草制品、水烟或电子烟。2018年许多缔约方加强了对新型烟草制品的调研和管制。《公约》第八届缔约方会议通过决定,要求《公约》秘书处分析新型烟草制品对《公约》适用的挑战并考虑改编指南,提醒缔约方定期报告新型烟草制品的使用情况,并按照《公约》要求将其纳入管制范围。

  电子烟。各缔约方对电子烟的监管政策存在较大差异。这主要是由于其产品属性和特点、其健康风险和使用安全性有待评估。但一半以上的缔约方全面禁止电子烟,或将其归为烟草制品进行监管。从管制措施来看,主要覆盖其生产和销售、使用、税收、包装、广告等方面。截至2018年年底,澳大利亚、土耳其、埃及、沙特阿拉伯、巴西、墨西哥、哥伦比亚、阿根廷等国禁止生产和销售电子烟;欧洲和北美洲的大部分国家如美国(非缔约方)、加拿大、德国、法国、西班牙、瑞典、芬兰、波兰、意大利等将电子烟作为烟草制品纳入监管体系;亚洲和非洲的一些国家如蒙古、哈萨克斯坦、阿尔及利亚、尼日利亚等将电子烟作为普通消费品进行监管或未制定监管政策。

  菲律宾于2018年3月发布《电子烟监管法案》,规定禁止向未成年人销售电子烟;电子烟制造商和进口商在向市场销售前必须将其产品成分告知政府;电子烟容器的容量不应超过5毫升,储存尼古丁液体的容器最大容量不超过30毫升;产品包装必须具有防儿童和防篡改功能;在学校、医院、政府部门等地禁止使用电子烟,等等。以色列禁止进口和销售含有超过20毫克/毫升尼古丁的电子烟。印度尼西亚从7月1日起对电子烟油征收57%的消费税。希腊最高行政法院裁决驳回了电子烟企业协会的上诉,指出电子烟应在广告和公共场所禁烟方面与传统卷烟受到同样的约束。

  加热烟草制品。加热烟草制品目前虽发展迅速,但在很多市场仍然处于试销阶段。2018年,韩国立法要求扩大加热烟草制品的图形警示。此前,韩国的加热烟草制品已经带有文字警语。葡萄牙将烟草广告、促销和赞助的禁令扩展到加热烟草制品。以色列决定对加热烟草制品增税,使其税率提高到与传统卷烟相同的水平。

  三、结语

  2018年是《公约》生效的第十四年和《议定书》生效元年。当前,烟草控制这一理念已逐步成为国际社会的普遍共识。

  控烟体系日趋健全。《议定书》第一届缔约方会议于2018年10月召开,标志着全球打击烟草制品非法贸易新一波浪潮的开始,也标志着《公约》体系的进一步完善。此外,《公约》第八届缔约方会议通过了《中期战略框架》。作为推进《公约》实施的“路线图”,《中期战略框架》确定了一系列指标,鼓励缔约方以其为指南,切实推进控烟履约工作。

  控烟措施日趋严厉。随着各缔约方控烟履约工作向纵深推进,彼此间的交流日益密切,控烟措施日趋严厉,越来越多的缔约方修改其无烟立法,将禁烟的范围进一步扩大到户外公共场所;一些缔约方更加关注烟草广告、促销和赞助禁令。

  电子烟等新型烟草制品监管日趋严格。随着电子烟等新型烟草制品的蓬勃发展,对其加强监管已成为世卫组织和各缔约方的共识。虽然目前各缔约方对电子烟的监管政策仍存在差异,但已有越来越多的缔约方全面禁止电子烟,或将其归类为烟草制品进行严格监管。《公约》第八届缔约方会议通过了关于“新型和新增烟草制品”的决定,要求各缔约方对加热烟草制品等新型和新增烟草制品要优先开展8项监管措施,并在适当时将这些措施应用于其装置。加强对新型烟草制品的研究、立法和监管日益成为各缔约方关注的重点。

作者单位:北京市局(公司)、国家局经济研究所、建中烟、国家局办公室

tags:世界 控烟 报告

评论 (共有 0 条评论) 添加评论