2019年中国控烟履约进展报告

飞天制图

  2019年,我国贯彻新时代卫生与健康方针,加快推进健康中国建设,认真履行《烟草控制框架公约》规定的义务,坚持政府主导,坚持法治思维,坚持从实际出发,倡导健康文明生活方式,控烟履约各项工作依法有序推进并取得积极成效。

  一、我国履约机制进一步完善

  2019年4月,按照中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》的总体要求,原由8个部门组成的履约工作部际协调领导小组调整为由国家卫生健康委员会、外交部、工业和信息化部、中央精神文明建设指导委员会办公室、教育部、财政部、海关总署、国家广播电视总局、国家体育总局、国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局、中华全国妇女联合会等12个部门组成,国家卫生健康委员会为组长单位,外交部、工业和信息化部为副组长单位。这次调整,除组长单位变动外,重点是增加了有关社会团体,进一步形成和巩固了“政府主导、部门联合、各界参与、有序推进”的烟草控制实施机制,构建了职责明确、协同高效的控烟履约治理体系,增强了新时代做好控烟履约工作的合力,对全面实施健康中国战略、开创控烟履约工作新局面具有重要意义。按照现有履约机制,对外参加国际会议或谈判时,仍由外交部牵头负责,并担任代表团团长,统筹兼顾做好涉外工作。

  二、国家出台一系列涉及控烟履约的法律政策

  2019年,为落实中央作出实施健康中国战略的重大战略部署,在全社会的共同推动下,我国相继出台了一系列涉及控烟履约的法律法规,符合中国实际、具有中国特色的控烟履约法律政策体系更加协同配套、丰富完备。

  全国人大常委会审议通过《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》。2019年12月28日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过我国卫生健康领域第一部基础性、综合性法律——《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》。该法律旨在发展医疗卫生与健康事业,保障公民享有基本医疗卫生服务,提高公民健康水平,推进健康中国建设。在总则部分,该法律明确提出:“医疗卫生与健康事业应当坚持以人民为中心,为人民健康服务。国家和社会尊重、保护公民的健康权。”在第六章“健康促进”部分的第七十八条明确规定:“国家采取措施,减少吸烟对公民健康的危害。公共场所控制吸烟,强化监督执法。烟草制品包装应当印制带有说明吸烟危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。”需要指出的是,针对控烟工作的有关表述,相较于之前向社会公布的草案、草案二次审议稿均有较大幅度的修订和压缩。此外,在第六十九条也明确提出:“公民是自己健康的第一责任人,树立和践行对自己健康负责的健康管理理念,主动学习健康知识,提高健康素养,加强健康管理。公民应当尊重他人的健康权利和利益,不得损害他人健康和社会公共利益。”《基本医疗卫生与健康促进法》将自2020年6月1日起施行,这对依法推进我国的控烟履约工作具有十分重要的意义。

  国务院印发《国务院关于实施健康中国行动的意见》。2019年6月24日,国务院印发《国务院关于实施健康中国行动的意见》,之后国务院办公厅印发《健康中国行动组织实施和考核方案》。意见中详列了三方面共15项主要任务。其中第一方面“全方位干预健康影响因素”中第四项“实施控烟行动”的内容为:“吸烟严重危害人民健康。推动个人和家庭充分了解吸烟和二手烟暴露的严重危害。鼓励领导干部、医务人员和教师发挥控烟引领作用。把各级党政机关建设成无烟机关。研究利用税收、价格调节等综合手段,提高控烟成效。完善卷烟包装烟草危害警示内容和形式。到2022年和2030年,全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上。”需要指出的是,《健康中国行动组织实施和考核方案》提出“将主要健康指标纳入各级党委、政府绩效考核指标”,在其附件“健康中国行动考核指标框架”的26项考核指标中,并未列有与“实施控烟行动”直接相关的具体指标。

  健康中国行动推进委员会发布《健康中国行动(2019-2030年)》。2019年7月9日,国务院办公厅发布《关于成立健康中国行动推进委员会的通知》,宣布国务院成立健康中国行动推进委员会,由国务院副总理孙春兰任主任,推进委员会办公室设在国家卫生健康委员会,国家烟草专卖局作为推进委员会成员单位。同日,健康中国行动推进委员会发布《健康中国行动(2019-2030年)》,其中包含15项重大行动。“控烟行动”作为第四项,其行动目标是:“到2022年和2030年,15岁以上人群吸烟率分别低于24.5%和20%。全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上;把各级党政机关建设成无烟机关,逐步在全国范围内实现室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟;将违反有关法律法规向未成年人出售烟草的商家、发布烟草广告的企业和商家,纳入社会诚信体系‘黑名单’,依法依规实施联合惩戒。”该行动要求在个人和家庭层面、社会层面、政府层面共同采取行之有效的控烟措施。

  《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》发布。2019年10月29日,国家卫生健康委员会、中共中央宣传部、教育部、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家烟草专卖局、共青团中央、中华全国妇女联合会等8个部门联合印发了《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》。该通知对“抓牢抓实青少年控烟工作”提出6项要求,即强化青少年控烟宣传引导,严厉查处违法向未成年人销售烟草制品的行为,加大对违法烟草广告的打击力度,加强影视作品中吸烟镜头的审查,全面开展电子烟危害宣传和规范管理,全力推进无烟中小学校建设。通知还要求从加强烟草危害特别是电子烟危害宣传教育、加强无烟中小学校建设、全面清理烟草广告和变相烟草广告、加强烟草行业监管、加大对影视剧吸烟镜头的审查等5个方面建立完善青少年控烟长效机制。通知指出,国家卫生健康委将联合各部门开展一次青少年控烟专项行动,加快形成多部门齐抓共管、媒体及公众广泛参与监督的常态化机制,为青少年远离烟草烟雾营造良好的社会环境。

  《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》发布。2019年10月30日,国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局联合发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》。为加强对未成年人身心健康的保护,该通告明确要求各类市场主体一律不得向未成年人销售电子烟。任何组织和个人对向未成年人销售电子烟的行为应予以劝阻、制止。同时,为防止未成年人通过互联网购买并吸食电子烟,通告还敦促电子烟生产、销售企业或个人及时关闭电子烟互联网销售网站或客户端;敦促电商平台及时关闭电子烟店铺,并将电子烟产品及时下架;敦促电子烟生产、销售企业或个人撤回通过互联网发布的电子烟广告。

  三、各地控烟工作积极推进

  (一)无烟城市立法持续推进

  深圳:2019年6月26日,深圳市对《深圳经济特区控制吸烟条例》作出修正,并自2019年10月1日起施行。此次深圳市控烟立法再度升级,扩大了全市室外禁止吸烟的范围,将公共交通运输站楼行人出入口外侧5米范围内以及公共交通工具室外站台和等候队伍所在区域列入“禁烟区”。这意味着深圳公共汽车、长途客车、出租汽车、地铁、船舶、民用航空器等公共交通工具室外站台和等候队伍所在区域全面禁烟,公园及旅游景点等场所非吸烟点的其他室外区域等都禁止吸烟,并将电子烟纳入控烟管理范围。深圳新版控烟条例还明确了市控烟工作联席会议的组成单位。此外,新修订的《深圳经济特区控制吸烟条例》还就相关用语的含义作出了明确的界定:吸烟,是指“使用电子烟、持有点燃或者加热不燃烧的其他烟草制品”;烟草制品,是指“全部或者部分由烟草作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或者鼻吸的制品以及电子烟”;电子烟,是指“汽化并向使用者的肺部输送由尼古丁(或者无尼古丁)、丙二醇和其他化学物质组成的混合物的一种装置”;室内,是指“有顶部遮蔽且四周封闭总面积达50%以上的建筑物、构筑物内的所有空间”。

  秦皇岛:2019年8月1日,《秦皇岛市控制吸烟办法》正式施行。秦皇岛市采取卫生行政部门为主、行业管理部门为辅的执法模式,将城管、街道、交通、工信、旅游等各行业管理部门纳入控烟工作的宣传教育、日常监督管理之中。该办法将海滨浴场、沙滩纳入禁止吸烟室外场所(区域),并对设置室外吸烟区作出详细规定:“非封闭空间,如有侧面不得超过两面;与非吸烟区隔离,与人员密集区域以及行人必经的建筑物出入口和主要通道至少相距10米。”该办法还对相关概念予以明确:“公共场所,是指公众可以进入的场所或者供集体使用的场所。”“室内,是指有顶部遮蔽并且侧面有两面以上环绕的任何空间,包括电梯、走廊、地下通道、楼梯间、卫生间等。”“烟草制品,是指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品,主要包括卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶,以及电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统。”

  张家口:2019年8月15日,《张家口市公共场所控制吸烟条例》公布,自2020年1月1日起实施。作为2022年冬奥会、冬残奥会的举办城市,张家口规定在公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟,同时以未成年人为主要活动人群的公共场所、工作场所及公共交通工具室外站台和等候队伍所在区域等部分室外区域也禁止吸烟。该条例对吸烟的限定为:“吸食或者携带点燃的卷烟、雪茄烟、烟丝、烟叶等烟草制品以及电子类烟制品。”

  武汉:2019年11月23日,《武汉市控制吸烟条例》公布,自2020年1月1日起实施。与1995年版《武汉市公共场所禁止吸烟规定》相比,新条例扩大了禁止吸烟的场所范围,将该市所有室内公共场所及工作场所(含电梯轿厢)、公共交通工具均列为禁止吸烟场所。此外,以未成年人或者孕妇为主要服务对象的教育、医疗等场所的室外区域;体育场馆、演出场所的露天观众坐席和露天比赛、健身、演出区域;对社会开放的文物保护单位的室外区域等室外场所也被纳入禁烟范围。该条例第九条规定,公共场所非禁止吸烟的室外区域,可以设置吸烟点,避开人群密集区域和行人必经的主要通道;任何人不得在排队等候的队伍中、人群密集区域吸烟,不得乱弹烟灰、乱扔烟头。第十二条规定,任何人有权要求在禁止吸烟场所吸烟的人立即停止吸烟,并要求任何人不得在排队等候的队伍中、人群密集区域吸烟。第十四条规定,禁止向未成年人销售烟草制品或者电子烟。对难以判明是否已成年的,烟草制品经营者应当要求其出示身份证件;对不能出示身份证件的,不得向其销售烟草制品或者电子烟。禁止向未成年人销售或者提供香烟外观的食品、玩具等。该条例明确要求交通运输、城市轨道交通、民航、铁路、文化和旅游、体育、市场监管、商务、公安、城管执法和卫生健康行政部门等多部门做好本行业或者本领域内的控制吸烟工作,并有权对违反本条例规定的行为进行处罚。该条例还对相关概念予以明确:“吸烟,是指吸入、呼出烟草的烟雾或者有害电子烟气雾,以及持有点燃的烟草制品的行为。室内,是指有顶部遮蔽且四周被围封面积达四周总面积50%以上的建筑物、构筑物内的所有空间。”此外,该条例的草案说明中指出:控烟管理工作作为城市治理的重要一环,将行之有效的成功经验进行总结提升,以地方性法规的形式固化下来,对巩固文明城市创建成果、改善城市公共场所环境质量具有不可替代的积极作用。

  据不完全统计,自《烟草控制框架公约》在我国生效以来,截至2019年12月,北京、上海、杭州、西安、武汉等27个城市立法(或修法)实施了控制吸烟的地方性法规或政府规章。

  (二)控烟监管执法更加严格

  当前,我国控烟监管执法重点集中在公共禁烟场所吸烟、互联网烟草广告、预防青少年吸烟、电子烟互联网营销等方面,控烟监管及执法更加严格,社会影响力不断扩大。

  2019年1月1日,《广东省爱国卫生工作条例》施行。广东作为人口超过1亿的大省对全省公共场所禁止吸烟作出明确要求,包括所有城市市区室内公共场所和室内公共办公场所,以未成年人为主要活动人群的公共场所、各级各类医疗卫生机构的室内区域、妇幼保健机构和儿童医院等。

  北京市疾病预防控制中心2019年4月15日发布的2018年中国互联网烟草营销数据监测结果显示,烟草营销信息在我国互联网平台上大量存在,女性及青年群体正成为主要传播对象。对此,北京市疾病预防控制中心表示,将联合有关部门加大互联网烟草营销监管力度,并从3个方面入手开展深入研究:一是继续开展互联网烟草营销状况监测,深度挖掘监测数据,收集典型案例,定期公布监测结果;二是加强政府相关部门合作,对典型案例进行甄别,对涉嫌违反《广告法》的案件提交有关部门进行处理;三是组织专家针对伪科学信息进行梳理和批驳,充分利用互联网加强对公众的控烟教育和法律教育,发动社会监督力量,净化互联网控烟环境。

  北京市控制吸烟协会于2019年6月起开展“街乡社区控烟检查”,以街道为单位,涉及教育机构、卫生机构、各类餐馆、写字楼、商店、网吧、地铁站台及枢纽站、烟店等不同公共场所。2019年12月底,北京市控制吸烟协会和北京市疾病预防控制中心首次联合发布《北京市街道控烟指数》。首批发布的街道控烟指数覆盖北京市城六区和通州区的110个街道(含部分镇和地区)并进行了指数排名。街道控烟指数发布标志着北京市控烟工作精细化管理的触角已延伸到街道层面。

  深圳市自2019年10月1日实施新修订的《深圳经济特区控制吸烟条例》后,采用多部门执法的模式、车轮战的形式进行控烟执法。2019年10月14日,在新版《深圳经济特区控制吸烟条例》中首次纳入禁烟范围的公交站台执法现场,共有6名违规烟民被罚,每人罚款50元,其中包括1名电子烟烟民。这是我国内地禁烟场所违法吸食电子烟的第一张罚单,具有很强的标志和示范效应。

  (三)控烟效果逐步显现

  经过长期以来社会各界的持续努力,我国控烟的社会共识已经凸显,控烟的效果逐步显现,且呈现加速扩大的趋势。

  中国疾病预防控制中心于2019年5月底发布2018年中国成人烟草调查结果。我国15岁及以上人群吸烟率与既往调查结果相比呈下降趋势,二手烟暴露情况有所改善,公众支持无烟环境政策比例进一步上升。调查显示,2018年我国15岁及以上人群吸烟率为26.6%,其中,男性为50.5%,女性为2.1%,农村为28.9%,城市为25.1%,吸烟率呈现下降趋势。非吸烟者的二手烟暴露率为68.1%,二手烟暴露情况整体有所改善。调查发现,公众支持室内公共场所、工作场所和公共交通工具禁烟的比例进一步上升,支持工作场所全面禁烟的比例为90.9%。调查还显示,我国公众对吸烟危害的认知有所提高,但成年吸烟人群戒烟意愿普遍较低,戒烟率未呈现明显变化。我国15岁及以上人群戒烟率为20.1%,每日吸烟者戒烟率为15.6%。16.1%的吸烟者打算在未来12个月内戒烟,计划在1个月内戒烟的比例仅有5.6%。在过去12个月吸烟的人中,19.8%尝试过戒烟。尝试戒烟的前三位原因分别是担心继续吸烟影响今后健康(38.7%)、已经患病(26.6%)和家人反对吸烟(14.9%)。

  与全国的情况相对应,已经实施公共场所控烟政策5年的北京市控烟效果更为明显。2019年12月底北京市卫生健康委员会发布的北京第三次成人烟草调查报告显示:北京市成人吸烟率持续下降。2019年为20.3%,比2016年下降2个百分点,比2014年下降3.1个百分点;吸烟人数现为363.5万,比2016年减少35.8万,比2014年减少55.5万。男性吸烟率为37.1%,比2016年的41.4%有所降低;女性为2.4%,比2016年的2%略有上升。城市地区成人吸烟率为19.2%,农村地区为24.7%,相比2016年的19.9%和31.6%均有不同程度的下降。45~65岁吸烟率最高,为26.7%;其次是25~44岁,为19.4%;65岁及以上为18.2%;15~24岁最低,为14.4%。相比2016年,前三个年龄段吸烟率均有所降低,只有65岁及以上人群吸烟率上升。对比以往调查数据,城市地区、25~44岁和45~64岁年龄段、男性人群吸烟率稳步下降,女性吸烟率无明显变化。在戒烟方面,首先是居民尝试戒烟率:有31.6%的吸烟者在过去一年内至少尝试过一次戒烟,比2016年增加8.4个百分点,其中,男性为31.5%,女性为33.7%,城市为33.4%,农村为26.3%;其次是计划戒烟率:16.2%的吸烟者计划在未来12个月内戒烟,与2016年基本持平,其中,男性为15.7%,女性为24.6%,城市为17.7%,农村为11.7%;再次是医生建议戒烟率:有58.5%的吸烟者在过去一年内被医生建议戒烟。

  四、烟草行业认真履行控烟履约职责

  2019年,烟草行业积极响应健康中国战略,严格按照履约工作部际协调领导小组的职责分工和健康中国行动推进委员会的任务措施,认真抓好控烟履约工作落实。

  (一)作为控烟履约主体之一在国家控烟履约相关工作之中承担重要职责任务

  1.根据新调整的履约工作部际协调领导小组分工,国家烟草专卖局继续牵头负责推进烟草制品包装和标签的调整、打击烟草制品非法贸易两项重点工作,并参与制定实施履约工作规划、开展控烟政策研究和效果监测、强化价格和税收措施、禁止和限制烟草广告促销和赞助、强化宣传教育、防止接触烟草烟雾、推进烟草制品成分管制和信息披露、研究财政资源的有效利用和建立合理的援助机制、推动烟草替代产业发展、保护未成年人免受烟草危害、开展对外交流与合作、审定并提交履约报告和信息等项工作。按照职责分工,国家烟草专卖局在总共17项职责中共承担14项,是履约工作部际协调领导小组中承担职责最多的部门。

  2.国家烟草专卖局作为健康中国行动推进委员会成员单位,在《健康中国行动(2019-2030年)》“控烟行动”政府层面应实施8个方面的任务措施中,按职责分工负责参与推进无烟环境建设、研究推进税收和价格措施、加大控烟宣传教育力度、完善烟草制品成分管制和信息披露、禁止向未成年人销售烟草制品等5个方面任务。在所有承担任务的14个部门中,国家烟草专卖局所承担的任务排名第二,仅少于承担6项任务的国家卫生健康委员会。

  3.国家烟草专卖局与国家卫生健康委员会等8个部门联合发布《关于进一步加强青少年控烟工作的通知》。在“抓牢抓实青少年控烟工作”方面,国家烟草专卖局参与严厉查处违法向未成年人销售烟草制品、加大对违法烟草广告的打击力度、全面开展电子烟危害宣传和规范管理、全力推进无烟中小学校建设等4项任务,所参与工作数量在8个部门中排名第一。同时,在“建立完善青少年控烟长效机制”方面,国家烟草专卖局负责“加强烟草行业监管,认真清理查处违法违规销售烟草专卖品、发放烟草专卖零售许可证、发布烟草广告、向未成年人售烟等问题”。

  4.2019年10月30日,国家烟草专卖局与国家市场监督管理总局联合发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》。该通告要求,各级烟草专卖行政主管部门加大对电子烟产品的市场监管力度,加强对通过互联网推广和销售电子烟行为的监测、劝阻和制止,对发现的各类违法行为依法查处或通报相关部门。同时,积极争取有关部委和地方政府支持,迅速落实监管措施,约谈、警示、督导有关厂商和平台,实现了监管要求全面覆盖、互联网广告全面屏蔽、电子烟产品全网下架、电子烟广告全部撤除。

  (二)严厉打击烟草制品非法贸易

  持续加强专卖执法力度,联合公安、海关等执法部门,以重大案件侦办为抓手,持续开展重点地区打假打私专项整治行动,不断加大制假走私源头打击力度,严厉打击制假售假和走私贩私网络,强化物流寄递环节涉烟违法犯罪的精准打击,针对非法经营加热卷烟组织专项打击,有效遏制网络自媒体领域涉烟问题高发态势。全年共查处5万元以上假烟、走私烟案件10826起,查获假私烟合计548794.3万支,同比下降0.71%,其中,假烟409742.09万支(含走私入境假烟112697.83万支),同比增长2.14%;走私烟139052.21万支,同比下降8.26%。收缴制假烟机337台,查获非法烟丝烟叶2.61万吨。卷烟市场净化率保持在96%以上,继续保持世界领先水平。

  (三)严格卷烟包装标识规范管理

  继续认真做好《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》的政策宣贯和实施工作,对所有境内销售卷烟包装进行严格审核监管,确保卷烟包装标识规范到位。2019年,按照《规定》要求,对市场上流通的183个规格的卷烟包装标识进行了监督检查。

  (四)积极推进烟草种植替代

  2019年,烟草行业建设各类农业生产基础设施项目13.47万件,投入资金合计约15.42亿元。截至目前,累计投入农业基础建设资金917.81亿元,完成各类项目建设512.27万件,有效改善了近5000万亩农田的生产条件。同时,在烟区有计划地实施烟草与粮食、药材及其他经济作物的轮作种植模式,同时大力拓展设施用途,利用烤房种植食用菌,利用大棚种植花卉、中药材等,打造多元经营产业体系,由单一的烟叶生产向多元经营新产业转变。自2013年以来,全国烤烟种植面积逐步调减761万亩,收购总量渐进调减约1800万担。在种烟面积连续调减、烟叶收购量同比减少的情况下,实现烟农收入增加。2019年全年实现烟农种烟总收入547亿元,户均种烟收入5.92万元,同比提高0.53万元。同时帮助烟农实现非烟产值近90亿元,有效弥补了因烟叶计划下调而减少的收入。全年建档立卡的3.53万户贫困烟农中,约2.8万户顺利实现脱贫,有力促进了精准扶贫、精准脱贫落地。

  (五)加强烟草制品成分管制和信息披露

  进一步加强烟草制品检测的实验条件与科研投入,强化国家级烟草制品监督监测的独立性和权威性。加强烟草产品质量安全管控和成分管制,深化作用机理研究,不断降低烟草制品焦油和其他有害成分的含量。严格依规披露烟草制品信息,维护了社会公众的知情权。

  (六)持续提高卷烟平均价格

  严格执行国家指令性计划管理,全国卷烟生产计划执行率始终保持在100%。不断调整卷烟结构,全国卷烟加权平均价格逐年提升。2019年,国内销售卷烟加权平均价格高于许多经济发展水平大致相当的国家。

  (七)加强控烟宣传教育和培训

  积极开展控烟宣传活动,宣传我国控烟履约工作成就和专卖管理制度对控烟履约的积极作用。倡导健康文明生活方式。在《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》发布前后组织、配合媒体广泛开展电子烟危害的宣传。

  (八)协调做好其他控烟履约工作

  严格执行《烟草专卖法》《广告法》《慈善法》《互联网广告管理暂行办法》等法律规定,广泛禁止烟草广告、促销和赞助。积极防止未成年人接触烟草,明确将中小学校周围列入不予发放烟草专卖零售许可证范围。支持中小学生禁烟,劝阻青少年吸烟。禁止在我国境内设立自动售烟机。禁止通过互联网非法销售烟草制品和电子烟。要求各类市场主体一律不得向未成年人销售电子烟。

  (国家局烟草经济研究所)


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