2018年中国控烟履约进展报告

原色制图

  2018年,我国积极实施健康中国战略,认真履行《烟草控制框架公约》规定的责任和义务,坚持政府主导,坚持法治思维,坚持从实际出发,控烟履约的各项工作持续有序推进,实现了健康与经济社会良性协调发展。

  一、我国履约机制作出调整

  2018年3月,根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》,由新组建的国家卫生健康委员会牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责。这是党中央统揽全局、统筹谋划,在完善控烟履约机制方面作出的重大决策,是深化党和国家机构改革的重要组成部分,对全面实施健康中国战略、进一步做好控烟履约工作具有重要意义。国家卫生健康委员会成为2007年4月国务院同意成立“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”之后,继国家发展改革委、工业和信息化部之后的第三任组长单位。按照现有履约机制,对外参加国际会议或谈判时,仍由外交部牵头负责,统筹兼顾做好涉外工作。此外,根据此次国务院机构改革方案,新组建国家市场监督管理总局,此前作为领导小组成员单位的国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局不再保留,履约工作部际协调领导小组进一步调整充实。

  二、控烟履约相关法律政策有序推进

  当前,我国已形成了具有中国特色的较为完备的控烟履约法规体系。在此基础上,为落实中央提出的“将健康融入所有政策”的方针,我国的控烟履约相关法律政策不断完善和丰富。

  作为目前正在酝酿的我国卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律,《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》于2017年12月29日至2018年1月27日向社会公布并征求意见。该草案第三十三条涉及控烟工作:“国家采取宣传、教育、管理等措施,提高公民对吸烟、饮酒危害的认识,减少对国民健康的危害。公共场所控制吸烟,具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明烟草使用具体危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。”2018年10月,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议对《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案二次审议稿)》进行了审议。针对控烟工作,该审议稿在之前草案的基础上进行了修订,第八十五条表述为:“国家采取宣传教育、价格税收等措施,提高控制吸烟成效,减少吸烟对公民健康的危害。公共场所控制吸烟,强化监督执法,具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明吸烟危害的警示。国家加强对公民过量饮酒危害的宣传教育。禁止向未成年人出售烟酒。”《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)〉修改情况的汇报》对控烟内容的修改作出说明:“按照《‘健康中国2030’规划纲要》的要求,明确国家采取宣传教育、价格税收等措施,提高控制吸烟成效,强化公共场所控制吸烟监督执法。”此外,该汇报还强调指出,在草案修改过程中,注重把握从国情和实际出发,与经济社会发展水平相适应,避免脱离实际、超越发展阶段,同时明确公民应当树立和践行自我健康管理理念。

  2018年8月28日,国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局联合印发《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》。《通告》要求,为加强对未成年人身心健康的社会保护,各类市场主体不得向未成年人出售电子烟。建议电商平台对含有“学生”“未成年人”等字样的电子烟产品下架,对相关店铺(销售者)进行扣分或关店处理;加强对上架电子烟产品名称的审核把关,采取有效措施屏蔽关联关键词,不向未成年人展示电子烟产品。各级市场监管部门和烟草专卖行政主管部门将进一步加大对电子烟产品的市场监管力度,结合学校周边综合治理等专项行动督促各类市场主体不得向未成年人销售电子烟,并对生产销售“三无”电子烟等各类违法行为依法及时查处。

  2018年9月,国家卫生健康委员会发布的《中国青少年健康教育核心信息及释义(2018版)》,专门将教育青少年抵制烟草诱惑、拒吸二手烟、远离烟草危害等控烟内容列入第五条。

  三、烟草行业扎实推进控烟履约工作

  烟草行业从党和国家的工作大局出发,积极响应健康中国战略,妥善处理行业发展与控烟履约的关系,认真履行《烟草控制框架公约》规定的责任和义务。2018年烟草行业在推进控烟履约工作方面的具体情况如下:

  严格执行国家计划,精准实施产业调控。严格实行国家对烟叶收购、卷烟和雪茄烟生产的指令性计划管理,始终坚持“总量控制、稍紧平衡”的方针,有效控制烟草产品的盲目扩张。与2014年相比,2018年我国卷烟销量下降6.7%,而税利增长达到9.9%,税利增长主要是靠调整结构、提高质量和控制成本实现的。烟草行业税利总额连续五年超过1万亿元,在国家财政收入压力加大、税收增速明显下降的特殊时期,为保证国家财政增收作出特殊贡献,充分体现了烟草行业的责任和担当。

  严格执行国家税收和价格政策,不断通过提高税收和价格实现烟草控制。自《公约》生效以来,特别是2009年、2015年两次提高消费税率以后,我国卷烟税收和价格不断提高。目前,我国卷烟综合税率为66.6%,高于世界平均水平,卷烟平均价格已经高于许多经济发展水平大致相当的国家和周边国家,较好地把提高税收的效应传导到消费者,从而对减少烟草消费产生积极影响。

  持续严厉打击非法烟草贸易,维护良好市场秩序。坚持推进“政府领导、部门联合、多方参与、密切协作”的打假打私体系建设,并借助党中央、国务院部署开展扫黑除恶专项斗争的东风,加强与公安、海关、海警等执法部门的协作配合,在广东、建、河南等重点地区联合开展卷烟打假打私专项整治行动,重拳出击摧毁了一批涉烟、涉恶、涉黑犯罪团伙,开创了卷烟打假的新局面。通过实施对重点区域集中整治,加强综合治理,打击制假原辅材料供应链,打击利用互联网和物流寄递环节非法经营行为,加大对走私新型烟草制品打击力度,加强行政执法与刑事司法衔接,严厉惩治涉烟违法犯罪行为等措施,市场秩序得到有效维护。2018年共查处案值5万元以上假烟案件9100起,同比增长52.2%;查获假烟40.1万件,同比增长41.5%;查获走私烟15.2万件,同比增长19.8%;查获走私新型烟草制品数量4406件;依法拘留7353人,追究刑事责任3220人。我国卷烟市场净化率长期保持在96%以上,在全球处于领先水平。

  不断加强烟草制品成分检测和信息披露工作,强化烟草产品质量安全保障。不断加大科技创新力度,加强降焦减害技术综合集成应用,致力于管控减少有害成分。2018年,我国卷烟盒标焦油加权平均值为10.0毫克/支,烟气一氧化碳加权平均值为11.0毫克/支,其他有害成分也不断减少。推进成分管制披露工作,深化致瘾性、减害机理研究,加强技术交流合作。2018年,行业共组织对74个品牌413个规格652个卷烟产品、14家滤棒供应企业的60个产品、10家国内外卷烟纸生产企业的159个产品、66家接装纸生产企业的254个产品、117家香精香料生产企业的467个产品、13家丝束生产企业的32个产品进行监督检查,对16家再造烟叶企业的109个产品、19家复烤厂的57个烤烟片烟产品、国产烟叶2005个产品的农药残留进行专项检查。总体来说,检测标准不断提高,产品质量安全得到有效监督,信息披露机制不断完善,更好地满足了监管和公众知情权的需要。

  严格卷烟包装标识规范管理。2018年,国家烟草专卖局严格按照《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》对市场流通卷烟产品的包装标识开展监管审核,对国内385个常规卷烟规格、69个细支卷烟规格的包装标识进行检查,对5个国外烟草公司卷烟规格的包装标识予以审核,确保卷烟包装标识规范到位。

  切实加大对烟草广告、促销和赞助的监管力度。严格执行《烟草专卖法》《广告法》《互联网广告管理暂行办法》《慈善法》等法律规定,广泛禁止烟草广告、促销和赞助,进一步加强行业对外捐赠管理,切实加大对行业所属企业开展广告宣传促销活动的监管力度。

  积极推进烟草种植替代,帮助贫困烟农实现脱贫。在持续加强农业基础设施建设投入的同时,大力推进烟区设施资源综合利用、多元经营和辅助产业发展,推动由单一的烟叶生产向多元经营新产业利用转变,积极拓宽烟农增收渠道,全力帮助烟农持续稳定增收,逐步降低烟农家庭收入对烟草种植的依赖性。2018年全国烟叶种收规模一次性调减600万担,共签订种植收购合同101.9万份,种植烤烟1348.1万亩,同比减少134.1万亩。落实乡村振兴战略,支持贫困县打好脱贫攻坚战,实行每亩400元贫困县烟农种植面积减少专项补贴政策,全年实现烟农种烟总收入550亿元,户均种烟收入5.4万元,同比提高0.53万元。扎实推进精准扶贫、精准脱贫落地,帮助4.1万户贫困烟农实现脱贫。

  积极采取措施防止未成年人接触烟草。积极履行《公约》中关于禁止向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品的规定,禁止在我国境内设立自动售烟机,禁止通过互联网非法销售烟草制品。明确将中小学校周围列入不予发放烟草专卖零售许可证范围,明确要求卷烟零售户在柜台的醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟”的警示牌,自觉做到不向未成年人出售卷烟,并将其作为专卖管理的一项重要内容加强监督检查,同时自觉接受社会监督。认真贯彻落实《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》精神,依法履行职权,劝阻、制止向未成年人出售电子烟的行为,并对生产销售“三无”电子烟等各类违法行为依法及时查处。

  四、各地控烟工作积极推进

  在健康中国战略的指引下,特别是在控烟列入“卫生城市”“健康城市”和“文明城市”评估指标的推动下,2018年,多地陆续修订或出台控烟政策,地方控烟立法步伐明显加快,实施公共场所控烟的地域范围不断扩大,控烟执法力度不断加大,控烟热点不断出现。

  (一)地方控烟立法步伐明显加快。

  2018年5月底,京津冀控烟协同发展项目启动。该项目旨在“推广北京立法经验,推动京津冀控烟协同发展”,北京市和河北省将联手通过多层次的控烟宣传教育、规范化的无烟环境建设、严格的监督执法、便捷的戒烟服务,全方位打造无烟环境。同时,加快推进奥运城市张家口市的控烟立法与执法,并形成示范和辐射,推进河北省控烟立法进程。据悉,唐山市于2014年颁布实施了室内公共场所禁止吸烟的立法,秦皇岛市于2018年9月向社会公布《秦皇岛市控制吸烟管理办法(草案)》,《张家口市公共场所控制吸烟条例》已列入2018年市人大立法计划,石家庄市也在积极推动修法。

  2018年5月31日,修订版兰州市《公共场所控制吸烟条例》开始实施;12月1日,《兰州市公共场所控制吸烟条例实施细则》开始施行。为切实推进健康无烟新兰州建设,新修订的《兰州市公共场所控制吸烟条例》对执法程序等进行修改,简化了执法处罚程序,规定对在禁止吸烟场所吸烟的个人,由相关监管和执法部门责令改正,并可处以五十元罚款,拒不改正的,处以二百元罚款;对不履行控制吸烟责任的场所管理者和经营者,由相关监管和执法部门责令改正,并处以二千元以上一万元以下罚款。该《条例》特别规定:烟草制品销售者向未成年人出售烟草制品的,由相关监管部门责令改正,并处五百元以上五千元以下罚款。

  2018年7月,西安市人民政府第六十次常务会议审议通过《西安市控制吸烟管理办法》,并自2018年11月1日起施行。该办法明确规定,室内公共场所、公共交通工具及相关公共场所室外区域禁止吸烟。该办法在明确市卫生计生行政部门作为西安控制吸烟工作行政主管部门的同时,详细对政府各相关职能部门按照其职责权限在控烟领域的监督管理职责进行了分工,且均被赋予了对违反规定的行为进行处罚的权力,规定对在禁止吸烟场所的吸烟者处十元罚款,对不履行控制吸烟责任的场所经营者、管理者处以五百元以上一千元以下罚款。该办法提倡和鼓励创建无烟单位,并提出“控制吸烟工作应当作为评选本市文明单位的条件之一”。

  2018年7月2日,武汉市委、市政府召开全市控烟大会,宣布开展为期半年的控制吸烟专项行动,并先后下发《武汉市公共场所控制吸烟工作方案》《关于进一步落实领导干部带头在公共场所禁烟的通知》,要求全市党政机关、医院、学校、宾馆、饭店、公共交通工具及影剧院、网吧等八大类公共场所全面禁止吸烟。在2018年专项行动的基础上,2019年2月,武汉市法制办公布了《武汉市公共场所控制吸烟条例(征求意见稿)》,向社会征求意见。该意见稿将部分文化娱乐场所、餐饮服务场所、休闲服务场所作为限制吸烟场所,设定3年的过渡期限,要求其经营者应划定非吸烟区。据悉,武汉市人大及其常委会已将《武汉市公共场所控制吸烟条例》列入今年立法计划。

  2018年7月,大理市召开公共场所禁烟控烟工作推进会,发布《大理市全面推进公共场所禁烟控烟工作方案》,明确划定禁烟区域,所有室内公共场所以及工作场所一律禁止吸烟。会议要求全市以创建国家卫生城市、全国文明城市为目标,以全面推进公共场所禁烟控烟工作为抓手,深入开展公共场所禁烟控烟工作,并将公共场所控烟工作纳入各级文明单位、文明村镇、文明校园、文明家庭、卫生单位、卫生村镇等创建评选活动的考评内容,严格实行“一票否决制”。

  2018年8月,杭州市人大常委会第十三次会议表决通过了新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例》,并自2019年1月1日起施行。修订的主要内容为:扩大了适用范围,将原来规定的适用于“杭州市市区和县(市)政府所在地城镇范围”扩大到“杭州市行政区域内”;严格了控制吸烟场所范围,明确规定室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟;考虑到政策的可操作性,给娱乐、经营性住宿和餐饮等室内公共场所设置了缓冲期,将其在一定期限内设为限制吸烟场所,经营者需按要求划定吸烟区或设置专用吸烟室,并在2022年实现全面禁止吸烟;设置室外区域禁烟要求,对一些主要为未成年人提供教学及其他活动的公共场所的室外区域也提出禁烟要求;实行多部门监管模式,规定教育、文化、旅游、体育、交通运输、公安机关等多部门在各自行业或者领域内实施控制吸烟工作的监督管理工作,改变了原来卫生行政部门一家负责控烟监管的模式,增强了执法力量;对于新兴的电子烟,明确规定吸烟是指吸入、呼出烟草的烟雾或有害电子烟气雾,禁止吸烟场所不仅禁止点燃烟草制品和吸传统卷烟,也禁止吸电子烟。

  2018年11月29日,广东省人大常委会修订通过了《广东省爱国卫生工作条例》,其中第六章为“吸烟控制”,对城市市区禁止吸烟的公共场所、公共场所设置吸烟区等作出明确的规定,此外还包括个人不得在禁止吸烟场所吸烟、倡导吸烟者戒烟等内容。

  2019年1月28日,《深圳经济特区控制吸烟条例(修订征求意见稿)》公开向公众征求意见。意见稿除了将电子烟纳入控烟范围外,公交站、地铁出入口外侧5米范围内也均被划入禁烟区域,中小学周边100米内也被要求不得销售烟草制品。

  (二)控烟执法力度持续加大。

  北京:《北京市公共场所控制吸烟条例》实施三年来,北京控烟监督执法力度继续加大,目前北京市各类场所控烟总及格率为95%,比《条例》实施之初的77%显著提升。2018年1~11月,共处罚违法单位673家,罚款206.42万元;处罚违法吸烟个人3198人,罚款16.74万元。与2017年同期相比,处罚单位数和处罚金额增长幅度分别为16%、31%,处罚个人数和处罚金额增长幅度分别为10%、21%。2018年,北京市工商局针对各类烟草违法行为结案289起,全年处罚95.74万元。

  上海:据《2018年度上海市公共场所控烟状况》白皮书披露,《上海市公共场所控制吸烟条例》修订两年以来,上海市控烟执法力度进一步加大,违法吸烟率继续下降。2018年全市“无烟具”“无烟蒂”“室内无吸烟室”场所比例分别为93.7%、88.5%和98.0%,均比上年度有所提升。场所内吸烟发生率进一步降低至15.4%,比上年度下降0.9个百分点,而“对吸烟行为有人劝阻或执法”的场所比例为49.3%,与上年度相比提高2.7个百分点。上海市健康促进委员会介绍,全年各级控烟执法部门共检查场所235483户(次),对1024家有控烟违法问题的场所和886名违法吸烟个人进行立案处罚并处以罚款,罚款案例总数较上年度增加逾2成。其中,对餐饮、网吧、宾馆的罚款案例数较上年度分别增加87.06%、22.88%和35.11%,对有控烟违法问题的场所和违法吸烟个人的罚款金额分别为229.95万元和6.94万元,总金额较上年度减少8.5%。这一变化的主要原因是,随着控烟监管执法力度加大,处以罚款的案例数有所增加,但违法程度有所减轻,对应罚款基准也相对降低。上海市健康促进委员会表示,控烟工作必须完善社会共治,始终坚持“场所自律、行政监管、人大督导、社会监督、专业监测、舆情评价”“六位一体”推进机制,持续加强对控烟重难点场所和行业的执法检查,持续加强对社会公众和场所经营管理方的控烟宣教,充分发挥控烟志愿者的社会监督作用,真正把控烟长效管理机制落到实处。

  深圳:为督促各类禁烟场所落实《深圳公共场所禁烟条例》,强化控烟执法行动,2017~2018年,深圳市控烟办牵头组织各执法部门、控烟志愿者和媒体开展10轮共78场次控烟执法“车轮战”。“车轮战”覆盖全市10个区(新区)235家场所,针对网吧、休闲娱乐场所、餐厅、机关单位、写字楼、公共交通场所、公园和校园周边售烟点等重点场所开展突击执法,并通过媒体报道、网络直播等方式进行曝光。处罚个人225人次,罚款11400元;警告场所96家,处罚2家,罚款60000元。媒体报道近2000次,广泛宣传了《条例》,提高了执法震慑力。每次“车轮战”全部媒体的传播覆盖面达800万人次以上。据深圳市控烟条例执法效果评估结果显示,37.7%的吸烟者表示吸烟量有所减少,15.5%的吸烟者表示吸烟量明显减少,14%的吸烟者正在戒烟。

  西安:在《西安市控制吸烟管理办法》实施一个月之际,西安市、区两级卫生监督机构于2018年12月在全市范围内开展了为期3天的公共场所控烟专项监督检查执法活动,共对全市243家单位进行控烟检查,对控烟不力的16家单位和4名在禁烟场所吸烟的个人进行处罚,共计罚款18000元。今后西安各级卫生监督机构将加大控烟工作执法力度,持续组织开展控烟专项执法监督检查活动。

  尽管各实行公共场所控烟的城市纷纷加大控烟监督执法力度,但普遍面临缺少专项控烟执法经费或人员不足,单位或场所不配合、落实控烟措施不到位,存在立法冲突或立法缺陷,执法力度不够、监督检查覆盖面和批次不足、行政处罚少,取证难、执法难,宣传、倡导有待加强,多部门执法职责不清、缺少牵头协调部门,吸烟区和禁烟区设置不尽合理,社会动员和公众参与不充分等问题。

  (三)控烟社会热点事件频出。

  在控烟法律政策不断完善、宣传教育广泛开展、民间控烟活动持续高涨的共同推动之下,近年来与控烟有关的社会热点事件频出,经媒体广泛报道,引发社会普遍关注。近年来的控烟社会热点事件主要有:

  “万宝路”多次在微信公众号发布广告被罚百万元。2017年11月,北京市工商局朝阳分局经过缜密调查、取证,认定菲利普莫里斯(中国)企业管理有限公司违反《互联网广告管理暂行办法》第五条第二款“禁止利用互联网发布处方药和烟草的广告”的规定,利用互联网微信公众号多次发布“万宝路”烟草广告,对菲莫(中国)公司处以高限100万元罚款。该案件是《互联网广告管理暂行办法》实施以来,北京市工商系统查处办结的第一起利用互联网微信平台发布烟草广告案件。

  2018年11月,深圳市市场和质量监督管理委员会发布公告:深圳市好日子经贸有限公司发布违法广告案件。当事人在“深圳好日子”微信公众号上发布烟草图片广告,违反了《中华人民共和国广告法》第二十二条的规定。深圳市市场稽查局作出处罚决定,责令其停止发布违法广告,并处以80万元罚款。

  “电梯劝烟猝死案”写入最高法报告。2018年1月,郑州中院作出对“医生电梯内劝阻吸烟案”二审判决,认为劝阻电梯内吸烟的行为合法、正当,符合公序良俗,是自觉维护社会公共利益的行为,应当鼓励;杨某的行为方式理性、平和,并无不当,与段某某的死亡结果不存在法律上的因果关系,不应承担任何民事责任,故撤销一审判决,驳回田某某的诉讼请求。2018年3月,全国两会上最高人民法院院长周强在报告中评价“电梯劝烟猝死案”的审判“让维护法律和公共利益的行为受到鼓励,让见义勇为者敢为,以公正判决树立行为准则,引领社会风尚”。此外,该案还入选“2018年推动法治进程十大案件”。

  中国公共场所无烟诉讼第一案。因在普通列车上遭遇二手烟,2017年,19岁的女大学生李某将运营K1301次列车的中国铁路哈尔滨局集团有限公司诉至法院,要求取消该趟列车内的吸烟区、拆除烟具,并禁止在列车内吸烟。2018年6月,“普通列车吸烟”诉讼案在法院一审宣判胜诉。法院审理后认为,被告设置吸烟区、摆放烟具的行为违反承运人的从合同义务,应予纠正,并判决被告中国铁路哈尔滨局集团有限公司取消K1301次列车的吸烟区标识及烟具。中国铁路总公司在答复函中承诺将“积极配合国家立法部门,推进公共场所控制吸烟立法工作和《铁路安全管理条例》中有关禁烟规定修改完善工作。在此基础上,依法合规推进普速旅客列车全面禁烟,努力为广大乘客创造良好的乘车环境”。

  全国首次针对商家非法向未成年人售烟开具罚单。2018年6月,在深圳开展的控烟督查行动中,暗访人员发现有龙翔中学的学生在一家超市向店员购买卷烟,售货员没有劝阻,也没有查验学生的身份证以判断其是否成年。经执法人员调查取证,购烟者为初中学生。深圳坪山区市场监督管理局根据《深圳经济特区控制吸烟条例》规定,责令这家向未成年人售卖卷烟的商家予以改正,并罚款3万元,成为全国首例向未成年人出售卷烟被罚的案例。

  2017年全国18个“无烟城市”控烟工作总排名发布。2018年6月,由北京市义派律师事务所控烟公益法律中心主办的《全国18个“无烟城市”控烟工作政府信息公开申请报告》向社会发布。该报告对2017年全国18个“无烟城市”控烟工作进行了排名,北京、深圳、上海、广州、杭州位列前五。

  北京王府井设立室外吸烟区引热议。2019年1月初经媒体报道,王府井百货大楼东门广场处设立室外吸烟区引发热议,北京市控烟协会公开质疑该吸烟区设置的合理性,称其“坐落在人流密集的王府井大街,有违《北京市控制吸烟条例》,有鼓励引导吸烟、促进烟草销售的嫌疑,建议予以取缔”。目前该吸烟区已经被拆除。

  (国家局烟草经济研究所)


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